¿Por qué ha crecido tanto el número de neoyorquinos sin hogar, a pesar de que la ciudad gasta miles de millones en vivienda y servicios para las personas sin hogar? Una parte de la respuesta es que a lo largo de cuatro décadas se ha producido una desconexión fundamental entre las políticas de la ciudad sobre las personas sin hogar y la vivienda.

Este artículo apareció originalmente en inglés. Translated by Daniel Parra. Read the English version here.

Han pasado más de 40 años desde que el problema de las personas sin hogar se abrió paso en la conciencia de los neoyorquinos y desde entonces, el número de personas sin hogar no ha hecho más que aumentar.

En una reciente noche de enero, más de 45.000 personas durmieron en un refugio del Departamento de Servicios para Personas sin Vivienda de la Ciudad de Nueva York, una población lo suficientemente grande como para situarse entre las 20 ciudades más grandes del estado. Entre los alojados había casi 8.400 familias con unos 14.500 niños. (Estas cifras no incluyen a otros miles de neoyorquinos que se encuentran en centros de acogida para víctimas de la violencia doméstica y en otros albergues administrados por otros organismos de la ciudad). 

Pero retrocedamos el reloj unas cuatro décadas hasta finales de 1983, cuando había un total de 14.855 personas en los refugios de Nueva York —aproximadamente un tercio de los actuales—, entre las que había unas 2.100 familias y 6.230 niños, según la Coalition for the Homeless.

Este crecimiento exponencial del número de adultos y niños en los albergues se produjo a pesar del importante gasto municipal en materia de personas sin hogar y vivienda. En la actualidad, la ciudad gasta unos $3.000 millones de dólares anuales en servicios para personas sin hogar a través de diversos organismos municipales, frente a los $880 millones de dólares de hace 20 años. Al mismo tiempo, la ciudad ha puesto en marcha una serie de programas multimillonarios de “vivienda asequible”. El plan de vivienda de 12 años del ex alcalde Bill de Blasio destina $16.900 millones de dólares a crear y conservar 300.000 apartamentos. Esto se suma a los miles de millones gastados por anteriores administraciones de alcaldes, empezando por el plan de 10 años de la administración Koch, de $4.200 millones de dólares (que luego se incrementó a $5.100 millones), que se puso en marcha en 1986 y acabó creando y conservando unas 150.000 unidades.

Teniendo en cuenta todo este gasto y producción de viviendas, ¿por qué ha crecido tanto el número de neoyorquinos sin hogar a lo largo de los años? Una parte de la respuesta es que a lo largo de las cuatro décadas ha habido una desconexión constante y fundamental entre las políticas de la ciudad sobre las personas sin hogar y la vivienda, explica Ellen Baxter, quien junto con Kim Hopper escribió un influyente informe sobre los adultos sin hogar en 1981. Desde entonces ha pasado a desarrollar hogares permanentes para personas y familias sin hogar como fundadora y directora ejecutiva de Broadway Housing Communities.

Esta desconexión se hizo más notable bajo el mandato del exalcalde de Blasio, quien puede presumir de una producción récord de viviendas, mientras que el número de personas en el sistema de refugios de la ciudad también se ha disparado a niveles récord, explica Jacquelyn Simone, analista política principal de la Coalition for the Homeless. La discrepancia se debe a factores interrelacionados que van desde la financiación hasta la ideología y que han impulsado esta desconexión a lo largo de décadas.

Una división que comenzó con Koch 

El plan decenal de vivienda del alcalde Koch marcó la pauta para el desarrollo de viviendas asequibles en la ciudad durante las décadas siguientes. Hasta entonces, la vivienda para los residentes con menores ingresos en Nueva York y en todo el país se consideraba en gran medida responsabilidad del gobierno federal. Pero eso cambió con el presidente Ronald Reagan, pues eliminó muchos programas nacionales de vivienda. Koch se enfrentó a una serie de problemas relacionados con la vivienda y a unos recursos limitados para resolverlos sin mucha ayuda de Washington. Asimismo, el plan reforzó la separación burocrática de las viviendas públicas de la ciudad —que acogen a más de 400.000 neoyorquinos con bajos ingresos— de otros programas o iniciativas de vivienda patrocinados por la ciudad. 

Parte del legado de la ciudad de los años setenta fueron miles de edificios abandonados y embargados por los impuestos, muchos de ellos vacíos. En la década de los ochenta, cuando la ciudad se recuperó de su casi colapso fiscal, los precios de la vivienda subieron, pero para muchos neoyorquinos los ingresos siguieron siendo inferiores. Aproximadamente la mitad de los inquilinos neoyorquinos pagaban más del 30 por ciento de sus ingresos —la referencia general de asequibilidad— en alquiler. 

“La ciudad de Nueva York está entrando en una nueva era de crecimiento. Una vivienda digna y asequible es esencial para ese crecimiento”, dijo Koch cuando dio a conocer su plan de vivienda. Aunque destacó el creciente número de personas sin hogar en las calles de la ciudad y refugiadas en hoteles como “la indicación más conmovedora de la gravedad de la escasez de vivienda”, no fue hasta la página 19 del discurso de 22 páginas cuando se centró en las necesidades de estos. Y el objetivo era relativamente modesto: aumentar el número de apartamentos subvencionados para las personas sin hogar en 1.000 al año, hasta llegar a 4.000. Sin embargo, como señaló el propio Koch, unas 47.000 personas y familias dormían en casas de amigos o familiares, además de los miles de personas que se encontraban en los albergues de la ciudad. 

Dada la falta de apartamentos asequibles para una amplia franja de neoyorquinos, la proliferación de edificios abandonados y terrenos vacíos en muchos barrios y los fondos relativamente limitados a los que disponía la ciudad, el plan de Koch dependía en gran medida del sector empresarial para desarrollar las viviendas necesarias. La creación de apartamentos para los neoyorquinos más pobres requería subvenciones muy cuantiosas —como sigue ocurriendo en la actualidad— y el gobierno de Koch trató de maximizar las cifras de producción. Además, los promotores con ánimo de lucro nunca tuvieron mucho interés en construir viviendas para los pobres.

A pesar de la apremiante necesidad de viviendas para las personas sin hogar, solo un poco más del 10 por ciento de los 150.860 apartamentos creados o conservados entre 1986 y 1996 en el marco del plan Koch se destinaron a esta población, según los datos recopilados por el profesor de la New School Alex Schwartz. Casi tres cuartas partes de los apartamentos en edificios de nueva construcción se destinaron a hogares de ingresos medios.

Parte de ese desajuste puede haber sido fomentado por las restricciones de la financiación federal, que sirvió de “incentivo para albergar en lugar de alojar”, dice Victor Bach, analista principal de política de vivienda de Community Service Society of New York (que es un financiador de City Limits). El coste de albergar a una familia en una habitación de hotel era de unos $2.000 dólares al mes a principios de la década de 1990 y la mitad de la cuenta la pagaba Washington y la otra cuarta parte el Estado. Desde el punto de vista fiscal, no era una prioridad sacar a las familias de los hoteles. Tampoco lo era desde el punto de vista legal, ya que las órdenes judiciales obtenidas por los defensores de las personas sin hogar solo obligaban a la ciudad a proporcionar alojamiento, no casas.  

Otro factor probable fue la actitud del público. Muchos votantes y funcionarios electos eran reacios a proporcionar asistencia a los “pobres que no lo merecen”. Durante las décadas de 1980 y 1990, la ideología de la responsabilidad personal estaba en auge. “Hay una tendencia a patologizar la pobreza y a culpar a la gente por su falta de vivienda”, dice Simone. 

Sin embargo, el coste de la vivienda es a menudo la causa de la falta de hogar. En el Bronx, el condado más pobre de la ciudad, un trabajador con el salario típico del municipio tendría que trabajar 66 horas a la semana para poder permitirse un apartamento de una habitación con un alquiler al precio del mercado, según las estadísticas recopiladas por la National Low Income Housing Coalition.

Aunque un estudio nacional de 2017 de la Universidad de Yale descubrió que las actitudes habían cambiado desde la década de 1990 y que la falta de vivienda se consideraba cada vez más atribuible a factores externos, eso no significa que el público esté preparado para centrar los recursos en los más necesitados. Una encuesta realizada en marzo de 2021 para el Citizens Housing and Planning Council encontró que entre los votantes de la ciudad de Nueva York, 3 de cada 5 pensaban que la vivienda y las personas sin hogar eran cuestiones importantes, pero solo el 31 por ciento pensaba que los esfuerzos de la ciudad para construir viviendas asequibles debían centrarse en los más pobres o vulnerables. 

Los dólares federales, o la falta de ellos, y las actitudes públicas han seguido contribuyendo a la desconexión entre las políticas de vivienda y las personas sin hogar de la ciudad. Los gobiernos de Dinkins y Giuliani terminaron el plan decenal de Koch sin cambiar mucho su enfoque. En el caso de Dinkins, se debió en gran medida a la recesión y a la falta de recursos, aunque priorizó la reserva de algunas vacantes en las viviendas públicas para las personas del sistema de refugios de la ciudad. El gobierno de Giuliani hizo hincapié en gran medida en un enfoque punitivo de la falta de vivienda y la pobreza, centrándose más en crear obstáculos para la asistencia que en producir viviendas asequibles para los neoyorquinos más pobres. El hecho de que la composición de la población sin hogar de la ciudad sea predominantemente negra y latina puede haber sido un factor de este enfoque —una estimación reciente sitúa la proporción en casi el 90 por ciento.

Nuevos alcaldes, nuevos planes

El alcalde Michael Bloomberg puso un renovado empeño en la construcción de viviendas asequibles con su propia iniciativa de 10 años llamada New Housing Marketplace Plan (Plan del Nuevo Mercado de la Vivienda) para crear y conservar 165.000 apartamentos. Pero este mercado se dirigía a niveles por encima de la asequibilidad de las personas sin hogar y otros neoyorquinos con ingresos muy bajos. Gran parte de los aproximadamente 45.000 apartamentos de nueva construcción construidos en el marco del plan solo eran asequibles para los hogares con ingresos de aproximadamente el doble del nivel federal de pobreza, según un informe de 2014 de Community Service Society. 

En 2004, Bloomberg anunció el ambicioso objetivo de reducir esta población en dos tercios en cinco años. En lugar de ello, el número de personas sin hogar creció hasta niveles récord durante sus 12 años de alcaldía y el número de personas que duermen en refugios de la ciudad aumentó un 71 por ciento, según la Coalition for the Homeless. 

Al no alcanzar su objetivo, Bloomberg trató de echar la culpa a otro lado y proclamó con poca sinceridad: “Pueden llegar en su jet privado al aeropuerto Kennedy, coger una limusina privada e ir directamente al sistema de refugios y entrar por la puerta, que nosotros tenemos que darles refugio”. De hecho, una de las razones por las que la población de los refugios creció fue porque el gobierno de Bloomberg dejó de dar prioridad a las familias sin hogar para las ayudas federales al alquiler, o al menos a las que existían: a nivel nacional, solo hay fondos suficientes para 1 de cada 4 hogares que cumplen los requisitos. Además, en una disputa presupuestaria con el entonces gobernador Andrew Cuomo, Bloomberg eliminó el propio subsidio de alquiler de la ciudad.

El alcalde de Blasio, elegido con el lema “historia de dos ciudades”, parecía dispuesto a desafiar la dinámica actual e inclinar los esfuerzos de la ciudad en materia de vivienda hacia las necesidades de los que no tienen vivienda y de los más necesitados. Pero de Blasio quería producir un gran número de unidades, proponiendo primero un plan de 10 años para crear o conservar 200.000 apartamentos, y luego subiendo la apuesta a 300.000 en 12 años. 

Un informe de enero de 2021 de Community Service Society resume acertadamente los resultados obtenidos hasta el momento (el plan abarca hasta 2026): “…la administración ha dado prioridad a la ejecución de las métricas elegidas sin garantizar que esas métricas aborden la crisis de asequibilidad realmente existente en la ciudad. El hecho de perseguir grandes cantidades de las métricas equivocadas incentivó a la administración a dar prioridad a los planes y programas… que producían el mayor número de unidades con una cantidad determinada de inversión, o los más favorecidos por los promotores e inversores privados en los que se basaban sus planes en lugar de los que habrían satisfecho la mayor necesidad”.

Durante los años 2014 y 2018, los promotores comerciales construyeron más del 70 por ciento de los apartamentos de nueva construcción bajo el plan de vivienda de la administración de Blasio, según el informe de Community Service Society. Sin embargo, solo el 18 por ciento de los apartamentos producidos eran asequibles para las familias de ingresos extremadamente bajos. Por el contrario, el 35 por ciento de los apartamentos construidos por organizaciones sin ánimo de lucro eran asequibles para familias con ingresos extremadamente bajos.

Aunque el plan de producción y conservación de viviendas del exalcade de Blasio no se haya centrado en las personas sin hogar y en los más vulnerables, su administración ha tomado otras medidas para ayudarles directamente. Estos incluyen un nuevo programa de asistencia de alquiler para ayudar a las familias a abandonar el sistema de refugio (una restauración de la prioridad para las familias sin hogar cuando los apartamentos quedan vacantes en viviendas públicas), la expansión de los llamados acuerdos únicos para ayudar a las familias a pagar el alquiler atrasado y la provisión de asistencia legal para inquilinos de bajos ingresos en la corte de vivienda.

Estos esfuerzos han contribuido a reducir el número de familias sin hogar en el sistema de refugios desde el pico de 2017, aunque el número de adultos solteros en el sistema ha seguido aumentando. Sin embargo, probablemente el mayor factor en el reciente descenso ha sido la moratoria de desalojos relacionada con la pandemia, que frenó el número de familias que entraban en el sistema mientras el gobierno de Blasio ayudaba a otras a salir. Pero la moratoria expiró el 15 de enero, apenas dos semanas después de que Eric Adams se convirtiera en alcalde.

Gran parte de las declaraciones de Adams tras las elecciones se han centrado en la seguridad pública y en hacer que la ciudad de Nueva York sea más favorable para las empresas. Y en los días transcurridos desde que asumió el cargo se ha centrado en la pandemia y varios delitos de gran repercusión —incluidos dos agentes de la policía de Nueva York que murieron en servicio por disparos. Una propuesta conjunta entre el alcalde y la gobernadora Kathy Hochul inundará los metros con más agentes de policía, aunque los funcionarios se han comprometido a utilizar trabajadores sociales capacitados para hacer la mayor parte de la ayuda a las personas sin hogar en el metro.

En lo que respecta a la vivienda, el sitio web de su campaña enumera propuestas como el aumento de los subsidios al alquiler para evitar la falta de vivienda, la creación de fideicomisos de tierras y la cesión de terrenos vacíos a organizaciones comprometidas con la provisión de viviendas asequibles de forma permanente, y la conversión de hoteles y edificios de oficinas vacíos en viviendas. Pero los detalles de estas iniciativas —como los niveles de asequibilidad de las viviendas y la cuantía de las subvenciones públicas— están por verse, y pueden ser presa de la influencia de los grandes donantes al nuevo alcalde, entre los que se encuentran el multimillonario Steven A. Cohen y un grupo de promotores inmobiliarios y sus familiares.

En un reciente artículo de opinión del Daily News, Richard Buery, vicealcalde del gobierno de Blasio que ahora dirige la Fundación Robin Hood, citó implícitamente la larga desconexión entre las políticas de vivienda y de personas sin hogar de la ciudad cuando instó a la asignación de 4.000 millones de dólares anuales “para restaurar las viviendas públicas y construir nuevas unidades para los neoyorquinos con ingresos extremadamente bajos”.

En lo que respecta a la vivienda, el sitio web de su campaña enumera propuestas como el aumento de los subsidios al alquiler para evitar la falta de vivienda, la creación de sociedades gestoras de inmuebles y la cesión de terrenos vacíos a organizaciones comprometidas con la provisión de viviendas asequibles de forma permanente, así como la conversión de hoteles y edificios de oficinas vacíos en viviendas. Pero los detalles de estas iniciativas —así como los niveles de asequibilidad de las viviendas y la cuantía de las subvenciones públicas— están por verse, y pueden ser presa de la influencia de los donantes de alto valor del nuevo alcalde, entre los que se encuentran el multimillonario de fondos de cobertura Steven A. Cohen y un grupo de promotores inmobiliarios y sus familiares.

En un reciente artículo de opinión del Daily News, Richard Buery, vicealcalde del gobierno de Blasio que ahora dirige la Fundación Robin Hood, citó implícitamente la prolongada desconexión entre las políticas de vivienda y las personas sin hogar de la ciudad cuando instó a asignar $4.000 millones de dólares anuales “para restaurar las viviendas públicas y construir nuevas unidades para los neoyorquinos con ingresos extremadamente bajos”.

Aunque la financiación es, por supuesto, un elemento clave, una amplia coalición de defensores de las personas y familias sin hogar y de los proveedores de vivienda instó al nuevo alcalde a salvar la desconexión política nombrando a un vicealcalde para que supervise las políticas sobre de personas sin hogar y vivienda, y a eliminar los aislamientos en los que han operado durante años diversos organismos de la ciudad, desde el Departamento de Preservación y Desarrollo de la Vivienda (HPD por sus siglas en inglés) hasta el Departamento de Servicios para Personas sin Hogar (DHS por sus siglas en inglés) y la autoridad de vivienda pública (NYCHA), entre otros. El alcalde Adams se ha reunido con ellos a mitad de camino, nombrando a Jessica Katz como responsable de la política de vivienda para supervisar varios organismos, incluidos el HPD y NYCHA, aunque su cartera no parece incluir el DHS.

Si bien el cambio puede mejorar la coordinación entre los múltiples organismos de la ciudad relacionados con la vivienda, un cambio administrativo por sí solo no frenará el problema de las personas sin hogar ni garantizará que el gobierno de Adams destine recursos a la construcción de más viviendas asequibles para los neoyorquinos más pobres.

Doug Turetsky, fue reportero y editor de City Limits, y recientemente jefe de personal y director de comunicaciones de Independent Budget Office, la oficina independiente que analiza el presupuesto de la ciudad de Nueva York.